נייר מדיניות
תקציר
משלא הציגה סדר-יום מדיני, ישראל נאלצת להתמודד עם יוזמה מסתמנת של ארה"ב להקים מדינה פלסטינית גם ללא הסכמה ישראלית. בעוד שהתמיכה במדינה פלסטינית נמצאת בקריסה בישראל, הרעיון הזה עושה 'קאמבק' בינ"ל. כצפוי, הממשלה הביעה הסתייגות, ואולם בישראל חוששים מההשלכות של התנגדותה על התמיכה האמריקאית, שעלולה להשפיע גם על היכולת ליצור ברית איזורית נגד איראן. היוזמה כנראה רק בשלבים התחלתיים, ולכן לישראל יש הזדמנות להציג סדר יום משלה במקום להיגרר מדינית.
במסמך זה אנו מציעים מספר עוגנים לסדר יום שכזה, שמשקפים מה שלדעתנו אפשרי פוליטית, הכרחי ביטחונית, ועשוי לזכות בלגיטימציה בינ"ל. במיוחד, אנו לוקחים בחשבון את הקיטוב החברתי בנוגע למעשה המדיני כאילוץ מרכזי.
מסקנתנו היא שהיוזמה הישראלית צריכה להתבסס על שלושה עקרונות: התנגדות למדינה פלסטינית ריבונית מלאה (full-fledged state), התעקשות על שליטה ביטחונית ברצועת עזה, והעברת השליטה האזרחית שם ליישות פלסטינית.
היישות הפלסטינית עשויה להיות מוכרת רשמית כ'מדינה', ואולם בפועל היא תהיה רשות פלסטינית מחודשת שתגלם טרייד-אוף: הסמכויות הריבוניות שלה שעלולות לאיים על ישראל יוגבלו ויפוקחו, ובכלל זה סמכויות ביטחוניות וחוקתיות. בה בעת, היא תהנה מסמכויות ריבוניות מלאות בתחומים שעד כה הוגבלו, בראש ובראשונה בכלכלה.
בישראל קיים חשש שעצם ההכרה במדינה פלסטינית תיתפס כפרס ולחמאס. ואולם אם ימולאו מספר תנאים, מהלך זה יהווה תבוסה רעיונית מהדהדת עבור חמאס: על חוקת הישות הפלסטינית למנוע את השתתפות חמאס בשלטון; פירוק אונר"א יביא לביטול מעשי של רעיון זכות השיבה; ישראל תתנהל רשמית מול 'המדינה' ולא מול אש"ף, שם ישראל לא תוכל למנוע השתלטות חמאס; הקמת ציר איזורי בגיבוי אמריקאי נגד איראן המבוסס על נורמליזציה עם סעודיה יהוו מכה חדשה לרעיון ההתנגדות.
מבוא
למרות הלחץ הבינ”ל, ממשלת ישראל סרבה עד כה להציג סדר יום מדיני ליום שאחרי מיטוט החמאס. ואולם כעת, היא נאלצת להגיב ליוזמה של ממשל ביידן ומדינות ערביות נוספות לקדם מדינה פלסטינית, גם ללא הסכמת ישראל.
להערכתנו, אין את התנאים הפוליטיים והחברתיים שיאפשרו אימוץ של הרעיון הזה בעת הנוכחית ע"י הממשלה, ולא ניתן להקים מדינה פלסטינית באופן מעשי ללא הסכמת ישראל. אולם בישראל קיים חשש גדול כי סירוב ישראלי משמעותו כרסום בגיבוי האמריקאי למאמצי המלחמה של ישראל. וכך, המהלך האמריקאי עלול להביא את ישראל לרגע של אמת בנוגע לשאלות יסוד של הביטחון הלאומי שלה, ברגע לא אידיאלי מבחינתה.
בשלב זה, לא קיימת תכנית מפורטת (שאף לא הוצגה כלל רשמית) אלא לכל היותר רק קווי מתאר כלליים. ולכן אפשר שלישראל נותר עוד חלון הזדמנויות קטן להציע סדר יום מדיני משלה שהוא נוח יותר מסדר היום שמתבשל בסירים של וושינגטון וריאד. הצבת סדר יום כזה עשויה לשרת את ישראל הן צבאית והן מדינית.
שלושה שיקולים אסטרטגיים לגיבוש מדיניות
אנו מציעים מספר עוגנים לגיבוש תכלית אסטרטגית למעשה המדיני, במציאות שבה אין חזון כלל ישראלי ומוסכם.
שיקול 1: הבנת מהות האיום הפלסטיני
הפלסטינים מציבים לישראל שני סוגים של איומים שמתנגשים ביניהם:
האיום הצבאי, אשר מדגיש את החשש שכל טריטוריה בה ישלטו הפלסטינים תהווה בסופו של דבר פלטפורמה לתקוף את ישראל. איום זה התממש במלוא עוזו ב-7 באוקטובר.
האיום המדיני, אשר מדגיש את המשמעות המדינית של שליטה במיליוני פלסטינים, אשר תשחק את הלגיטימציה של מדינת ישראל, ותביא את ישראל לכדי התנגשות עם טובות ידידותיה ובראשן ארה"ב.
לפי ההיגיון הצבאי, כדי להתמודד בצורה אפקטיבית עם האיום הפלסטיני, על ישראל לשלוט כמה שיותר בשטח. לפי ההיגיון המדיני, על ישראל לשלוט כמה שפחות בשטח.
ישראל נעה כמטולטלת בין האיום המדיני לצבאי. כך, תהליך אוסלו (1993) נולד לנוכח החשש המדיני ממגמות דמוגרפיות. לאחר קריסת התהליך המדיני (2000), ישראל נאלצה להתמודד עם איום צבאי בדמות הטרור של האינתיפאדה השנייה. לאחר מכן, צץ שוב איום מדיני בדמות לחץ בין-לאומי שהוליג את תכנית ההתנתקות מעזה (2005). מאז השתלטות החמאס על רצועת עזה (2007) איום הייחוס הפלסטיני המרכזי של ישראל הוא צבאי, ואולם מדי פעם מבליח איום מדיני דומיננטי, כפי שהיה בדוח גולדסטון (2009), או 'בצונאמי' המדיני לאחר אירועי המשט לעזה (2010), או כעת עם הפנייה של דרום אפריקה לבית הדין הבינ"ל בהאג.
עד ה-7 באוקטובר, הדגשת איזה מן האיומים היוותה גורם יעיל לניבוי עמדות פוליטיות מימין או משמאל. לאחר ה-7 באוקטובר, הרוב המוחלט של הישראלים מניח שהשליטה הישראלית הביטחונית במעטפת של רצועת עזה לטווח הארוך מתחייבת לנוכח הנסיבות. ואולם, בניכוי שיקולים אידיאולוגיים מימין (שליטה בעזה בשם שחרור חלקי מולדת) או משמאל (השליטה בשטחים היא עוולה מוסרית), קיימות שתי תפיסות ביטחוניות לגבי הגישה הישראלית הרצויה ליום שאחרי:
תפיסה בטחונית 1: ללא שליטה, אין ביטחון: הקמת ממשל צבאי
התפיסה הראשונה גורסת שרק השליטה הפיסית הביטחונית המלאה ברצועה היא זו שתביא את הביטחון. ההיגיון של גישה זו נובע מהחשש שכל שטח במרחב שממנו תיסוג ישראל, ייתפס ע"י חמאס או גורמים עוינים אחרים. ההתנתקות, לפי תפיסה זו, הייתה טעות קולוסאלית שאיפשרה את אסון ה-7 באוקטובר.
תפיסה זו מובילה למסקנה שיש לקיים ממשל צבאי ברצועת עזה עד להודעה חדשה, ובהמשך כנראה להקים לצידו מחדש את המנהל האזרחי. לתפיסה הזו יש שתי וריאציות.
נוכחות צבאית בלבד: לפי תפיסה זו, כוחות צה"ל ישהו באופן קבע ברצועת עזה, ללא התיישבות אזרחית, בדומה למצב בזמנו ברצועת הביטחון בדרום לבנון. כך ניתן יהיה למנוע כל ניסיון של חמאס להחיל מחדש את שליטתו ברצועה.
חידוש ההתיישבות האזרחית בעזה. לפי גישה זו, יוקמו מחדש יישובי גוש קטיף. מצדדי הגישה טוענים שחידוש ההתיישבות בעזה ייתן לגיטימציה לפעילות צה"ל שם וגם ייאלץ אותו לשמור על ההתיישבות.
תפיסה בטחונית 2: ללא הפרדה מדינית, אין ביטחון: העברת השליטה האזרחית לפלסטינים
התפיסה השנייה גורסת שעל ישראל להעביר את השליטה האזרחית ברצועת עזה ליישות פלסטינית 'מתונה'. אף כי הפנטזיה הישראלית היא להעביר אותה לספקי שירותים פלסטינים ללא יומרה מדינית, בפועל, האפשרויות הן להעביר את השליטה לרשות הפלסטינית, לרשות פלסטינית 'מחודשת', או למסגרת מדינית חדשה.
מצדדיה של תפיסה זו טוענים שלמרות מגרעותיה, הרשות הפלסטינית מילאה עד כה צורך ביטחוני חשוב לישראל. גם כיום, מתקיים תיאום בין הרשות הפלסטינית ביהודה ושומרון ומדינת ישראל. יתירה מכך, העברת השליטה לפלסטינים תאפשר לישראל להתמודד בצורה טובה יותר גם עם האיום המדיני וגם עם האיום הדמוגרפי.
מתנגדיה טוענים שישות פלסטינית מדינית תכפה בסופו של דבר על ישראל את הקמתה של מדינה פלסטינית עצמאית, שלה רוב הישראלים מתנגדים אחרי ה-7 באוקטובר. הם גם מצביעים על ההסתה במערכת החינוך ברשות הפלסטינית, על המתקפות שלה על ישראל בפורומים בין-לאומיים, על התשלום של הרשות למשפחות מחבלים ומעורבותם של כמה משוטרי הרשות בטרור.
שיקול 2: נחיתות אסטרטגית מול איראן ושלוחותיה
הלחימה של צה"ל בעזה משקפת הסתגלות, חדשנות, יצירתיות ואומץ לב, ואולם ההישגים של צה"ל הם טקטיים בלבד. הבעיה של ישראל היא שהיא נמצאת בנחיתות אסטרטגית מול ציר ההתנגדות.
לאיראן ובנות בריתה (בהם חמאס) יש חזון ברור למאבק בישראל - מדינה אסלאמית פלסטינית במקום ישראל. הם יצרו סביב החזון אסטרטגיה אפקטיבית שמנצלת את היתרון שלהם לגודל (הדמוגרפי) ולעומק (הגאוגרפי), ונשענת על מנגנוני דיכוי שמאפשרים להם להשליט את סדר יומם במקומות בהם הם פועלים (ראו כאן על מלחמה קבועה). החזון הברור מתרגם בנקל ליעדים ברורים למערכה הנוכחית בעזה ובצפון: שרידות והמשך ההובלה של אתוס המאבק הפלסטיני. ככל שישיגו יעדים אלה, כך המלחמה תהיה מבחינתם אבן דרך חשובה במימוש החזון.
כיום ברור שלמרות העליונות הצבאית של ישראל, לצה"ל אין יכולת קונבנציונאלית למנוע ירי טילים מאיזור גאוגרפי כל כך נרחב במזרח התיכון. ללא יכולת כזו, תפיסת המגננה של ישראל חייבת לשאוף ל:
בריתות איזוריות עם מדינות סוניות כמשקל נגד איזורי לציר ההתנגדות.
שיתוף פעולה בין-לאומי, ובמיוחד תיאום אסטרטגי עם ארה"ב ומדינות ברית נאט"ו;
טיפוח חוסן לאומי שמבוסס על לכידות חברתית.
שיקול 3: שמירה על לכידות חברתית וחוסן לאומי
ישראל נכנסה למערכה כשהיא על סף משבר חוקתי ושסע פנימי עמוק. המלחמה טשטשה את הקיטוב, אבל מתחת לפני השטח כבר צצים להם בקיעים שמאיימים להתרחב ולטלטל שוב את החברה הישראלית, הפעם בזמן מלחמה.
הלקחים של השמאל והימין בישראל בנוגע לסיבות להפתעה של ה-7 באוקטובר הם הפוכים. בשמאל מדגישים את הטעות של חיזוק החמאס על חשבון הרש"פ, ואילו בימין, מדגישים את הסכנה של ריבונות פלסטינית. ההתנגשות הפוליטית הזו מתנקזת כאמור לשאלת 'היום שאחרי', ומאיימת להטביע שוב את החברה הישראלית בתהומות של פילוג.
כדי למנוע זאת, רצוי לגבש סדר יום ישראלי שיזכה לתמיכה ציבורית פנימית רחבה ככל האפשר ויאתגר כמה שפחות את הלכידות החברתית והחוסן הלאומי של ישראל.
משמעויות: שני הפרדוקסים האסטרטגיים הגדולים של ישראל
לאחר שסעודיה הכריעה והודיעה שלא תהיה מוכנה לקדם נורמליזציה לפני הקמת מדינה פלסטינית, מתחדדים שני הפרדוקסים האסטרטגיים הגדולים של ישראל:
מלכוד 22 של המלחמה באיראן: מצד אחד, נוכחות צבאית של קבע ברצועת עזה עשויה ליצור מציאות ביטחונית נוחה יותר לישראל, אך בה בעת, היא תותיר את ישראל מבודדת במערכה מול איראן ושלוחותיה. מצד שני, העברת השליטה בעזה ליישות פלסטינית עלולה ליצור אתגרים ביטחוניים אסטרטגיים מרצועת עזה, אבל אז לכאורה תוכל ישראל לבנות ברית איזורית ולהבטיח את תמיכתן של ארה"ב ומדינות נאט"ו.
בעוד שהתמיכה שזוכה לו רעיון המדינה הפלסטינית בישראל נמצא בקריסה, הרעיון הזה עושה דווקא קאמבק בקהילה הבין-לאומית. אם ישראל סברה שהקהילה הבין-לאומית תגלה הבנה גדולה יותר לחשש שלה מפני ריבונות פלסטינית, היא מגלה בכל יום שעמדתה זו מובילה אותה למסלול של התנגשות עם גדולות ידידותיה, מהן זכתה לגיבוי חד-משמעי אחרי ה-7 באוקטובר.
המצוקה האסטרטגית של ישראל נובעת מכך שהאינטרסים הביטחוניים שלה סותרים: ישראל שואפת לשמור בעצמה על האינטרסים הביטחוניים במרחב ונחושה לא לאפשר הקמת מדינה פלסטינית, אך היא לא ששה לשלוט בפלסטינים, והיא חייבת לייצר ברית איזורית בתמיכה אמריקאית ובין-לאומית נגד האיום האיראני.
כיווני חשיבה לסדר היום הישראלי
מסקנות: עקרונות מובילים בסדר היום
הניסיון שלנו למסגר סדר יום מדיני אופטימלי ליום שאחרי, כזה שעשוי לשמור על האינטרסים הביטחוניים של ישראל, לזכות להסכמה ציבורית ישראלית רחבה, לזכות בתמיכה בין-לאומית ולאפשר לישראל מרחב תמרון צבאי-מדיני איזורי מול איראן, מעלה שלושה עקרונות בסיסיים:
אין היתכנות פוליטית בשלב זה להסכמה ישראלית למדינה פלסטינית ריבונית מלאה.
שליטה ישראלית ביטחונית (בלבד) ברצועת עזה היא כורח המציאות, ללא מגבלה של זמן, עד שלפי שיקול הדעת הישראלי, הנסיבות הביטחוניות יאפשרו אחרת.
כן לישות פלסטינית שמשרתת את הפלסטינים בעזה. בישראל אין תיאבון לחדש את השליטה בפלסטינים.
מניתוח של התבטאויות של מדינאים אירופאים, אמריקאים וערבים, אתחלתא מסיקה שקיימת היום הנחת עבודה סמויה בקרב שחקנים מובילים שהריבונות של המדינה הפלסטינית במצב הקבע לא תהיה מלאה בהכרח. במיוחד מוזכר בהקשר זה עיקרון פירוז המדינה הפלסטינית.
דחייה גורפת של ישראל את היוזמה האמריקאית תצליח לסכל את המהלך להקמת מדינה פלסטינית, ואולם היא תציב את ישראל על מסלול של התנגשות מול ארה"ב והיא עלולה לגזור על ישראל בידוד מדיני וצבאי במלחמה מול התמנון האיראני.
ועל כן, על ישראל להימנע מלהתייחס בצורה בינארית (כן או לא) לרעיון של מדינה פלסטינית, אלא 1) לפעול ולעצב את מהותה של אותה יישות פלסטינית במצב הקבע; ו-2) לדרוש מארה"ב חבילה ביטחונית ומדינית משלימה.
דרישה 1: 'הרשות הפלסטינית המחודשת' כפיתרון של קבע (End State)
במסמך זה אנו מציעים שהמדינה הפלסטינית תהיה למעשה רשות פלסטינית מחודשת (ראו בהרחבה כאן), והיא תיבנה בצורה כזו שתיתן מענה לחששות ולאינטרסים של ישראל. 'המדינה הפלסטינית' תגלם טרייד-אוף: אותם סממני ריבונות של 'המדינה' הפלסטינית שעלולים לאיים על הבטל"א הישראלי יוגבלו, ובתמורה, 'המדינה' הפלסטינית תקבל שורה של כוחות וסמכויות בתחומים שעד כה הוגבלו מתוקף הסכמי אוסלו. סמני הריבונות שיוגבלו הם:
ביטחון: לישראל יהיה מונופול על הפעלת הכח הצבאי במרחב. זה יחייב את פירוז 'המדינה' הפלסטינית מנשק צבאי ופיקוח אפקטיבי על נקודות הכניסה והיציאה מעזה. מיליציות וארגוני הטרור יפורקו מנשקן ו'המדינה' תהיה הכח היחידי בתחומה שיהיה חמוש , ובנשק משטרתי בלבד.
משפט וחוקה: נדרש פיקוח של גוף בינ”ל על תהליך יצירת המערכת המשפטית הפלסטינית המעודכנת, כך שחוקתה העתידית לא תבטא את אתוס המאבק הפלסטיני של השמדת ישראל, ולא תאפשר לגופים כמו החמאס או דומיו לקחת חלק בבחירות הפלסטיניות או לפעול כלל בשטח.
חינוך: נדרש תהליך דה-רדיקליזציה על מערכת החינוך הפלסטינית באמצעות פיקוח בינ”ל, מערכת זו מהווה היום מהווה כר פורה להסתה ולחינוך להמשך המאבק הבלתי מתפשר בישראל.
תקציב: יש להקים מנגנון למניעה של חלוקת הכספים למשפחות מחבלים או למטרות טרור.
מעמד בינ”ל: יש לדרוש הגבלה על מעמדה הבינ”ל של 'המדינה', לפחות למספר שנים, כך שלא תוכל להתנגח עם ישראל בגופים בין-לאומיים.
בתמורה להגבלות הללו, ל'מדינה' הפלסטינית יהיו סממני ריבונות שכיום מוגבלים מתוקף הסכמי אוסלו ובהם:
שדרוג כלכלי. כל האילוצים הכלכליים על הרשות לא יהיו תקפים אחרי הכרזה על 'מדינה' פלסטינית, כך שהיא תהיה חופשית לחתום על הסכמי סחר חופשי, להנפיק מטבע עצמאי, לכונן משטר מכס עצמאי כמו גם לנהל מדיניות פיסקאלית ו מוניטארית (ראו מסמך מכון ראות בנוגע למפת הדרכים).
הרחבת סמכויות טריטוריאלית. 'המדינה' הפלסטינית תכלול את עזה כאיזור ריבוני (בפועל איזור A 'על מלא'), וישראל ותוכל תוכל לאפשר ל'מדינה' הפלסטינית להרחיב את ריבונותה בשטחים נוספים ביו”ש.
הסדרת סוגיות במרחב משותף. ישראל תקיים משא ומתן עם 'המדינה' הפלסטינית על מגוון נושאים שאינם מוסדרים כראוי, ובהם מים, כלכלה, משאבי טבע ואיכות סביבה.
התנאים הדרושים להשלמה מוצלחת של המהלך הם:
פרישה של אבו-מאזן ועבודה עם מנהיגות חדשה שתהיה מחוייבת לעקרונות המוזכרים לעיל.
מעבר רשמי להתנהלות מדינית של ישראל ושל הקהילה הבינ:ל מול 'המדינה' הפלסטינית על חשבון אש"ף. הסיבות לכך מגוונות וכוללות את החשש שחמאס ישתלט על אש"ף, שלישראל יש פחות השפעה עליו.
שאר הסוגיות, ובהן גבולותיה הסופיים של 'המדינה' הפלסטינית וסוגיות תלויות ועומדות אחרות יידונו במועד מאוחר יותר בין שתי המדינות.
דרישה 2: חבילה ביטחונית משלימה
על ישראל לדרוש שורה של דרישות שישפרו את מעמדה הגיאו-אסטרטגי מול האיומים במרחב, ולא יאפשרו לחמאס לטעון לניצחון במלחמה. כך למשל:
פירוק אונר"א שמנציחה את תופעת הפליטות ואת אתוס המאבק הפלסטיני מחוייבת המציאות וחייבת להיות חלק מכל הסדר מדיני (ראו כאן). מהלך כזה משמעותו ביטול מעשי של זכות השיבה, והוא לא יאפשר לחמאס לטעון לניצחון גם אם ישרוד בצורה כלשהי את המלחמה.
גיבוש משטר ביטחוני מעודכן ואפקטיבי בשיתוף פעולה עם מצרים הכולל שליטה ביטחונית במעטפת של עזה, מתחייב לנוכח המצב.
הקמת ציר איזורי אפקטיבי בחסות אמריקאית ובין-לאומית, הכולל נורמליזציה עם סעודיה, עשוי לשמש משקל נגד אפקטיבי לציר הפרוקסי האיראני.
להורדה כ-PDF:
Comentários