מדיניות החוץ הטראמפיסטית וישראל: זמן סיפוח?

הקדמה

מסמך זה נכתב בנובמבר 2024 לאור הערכתנו אז שנסיבות ייחודיות עשויות להפוך את אפשרות הסיפוח של חלקים ביהודה ושומרון לגבוהה. מהלך הסיפוח אינו מהלך טכני, אלא שינוי יסודי וחד של המציאות הגאו-אסטרטגית שיהיו לו השלכות מדיניות, משפטיות וביטחוניות. לעמימות בנוגע למעמד המשפטי של יו"ש היו גם יתרונות לישראל, ואילו הבהרת המעמד הזה עלולה ליצור אתגרים דיפלומטיים ומדיניים חדשים. ולכן נדרשת עבודת מטה יסודית להבנת מלוא ההשלכות של הסיפוח על מדינת ישראל. מסמך זה נועד רק להציף את הסוגיה אולם אינו מהווה תחליף לעבודה שכזו.

בשבוע שעבר נשאל הנשיא טראמפ בנושא וענה כי "ישראל מדינה מאוד קטנה" ורמז שבשבועות הקרובים תתגבש עמדת הממשל בסוגיה. לאור זאת, אנו מפיצים שוב את המסמך בתפוצה רחבה יותר, אולם ללא החלק החסוי והרגיש שמכיל המלצות לקובעי מדיניות.

מסמך זה טוען כי הסיפוח אינו חלופה בינארית, ולאופן שבו ישראל תבצע את הסיפוח תהיה השפעה על מימדים שונים של הביטחון הלאומי לא פחות מאשר למהלך עצמו. המסמך נכתב לפני הצהרת טראמפ בדבר האפשרות לפינוי עזה, אשר עשויה להשפיע על מספר הנחות יסוד ששימשו בסיס לניתוח המוצג בו.

לב העניין

בחירתו של טראמפ נתפסת על ידי רבים בישראל כהזדמנות מדינית וביטחונית גדולה. אף כי טראמפ צפוי להיות נשיא לא צפוי, רוב המינויים הרלוונטיים שהכריז עליהם עד כה  - ובהם השגריר לתל אביב מייק הקאבי, השגרירה לאו"ם אליס סטפניק, שר ההגנה פיט הגסת' ומזכיר המדינה מרקו רוביו - עשויים להצביע על תמיכה חזקה בישראל והחרגה של ישראל מהקו הבדלני שצפוי טראמפ לנקוט במדיניות החוץ שלו.

הניתוח שלנו מצביע על מספר הנחות עבודה הקשורות לסכסוך עם הפלסטינים:

1. 'עסקת המאה' של טראמפ חוזרת לשולחן. כזכור, התכנית כללה התחייבות עתידית מעורפלת מצד ישראל לכינונה של מדינה פלסטינית על כ-70% משטחי יהודה ושומרון לצד רצועת עזה ופיצוי טריטוריאלי בנגב. ההימנעות של ישראל מסיפוח השטחים שאמורים היו להיות חלק ממדינת ישראל לפי תכנית טראמפ, איפשרה את הסכמי אברהם, והייתה אמורה להיות הבסיס לכינון נורמליזציה עם סעודיה. למרות שחזון שתי המדינות היה הבסיס לתכנית טראמפ, היא הובנה על ידי כלל השחקנים כגניזה בעת הנוכחית של המאמצים להקמת מדינה פלסטינית.

2. קיימת סבירות גבוהה שממשלת ישראל תפעל לסיפוח חלקים ביו"ש. בממשלת ישראל אין היום אף מפלגה שצפויה לאתגר את הדרישה הזו, והמינויים עליהם הכריז טראמפ עשויים ללמד שדרישה זו תזכה באהדה מצד אישים בכירים בממשל האמריקני. 'המתח' בין הממשל האמריקאי לממשלה הישראלית ייסוב סביב הדרישה לספח יותר מ-30% מהשטח שמייעדת 'עסקת המאה' של טראמפ לישראל במצב הקבע. בלחץ שרי הימין, גם התיישבות מחודשת בעזה עשויה להצטרף לרשימת הדרישות של ישראל.

3. האם הנורמליזציה עם סעודיה תהווה מחסום לסיפוח? על פניו, נראה שרק יישור קו של טראמפ עם דרישה סעודית תקיפה למנוע את הסיפוח בתמורה לנורמליזציה, עשויה לעצור את המהלך. ואולם, אנו סבורים שהסעודים לא 'ישכבו על הגדר' עבור רעיון שתי המדינות, והם עשויים להסתפק במס שפתיים לאימוץ מחודש של החזון של תכנית טראמפ בתמורה לנורמליזציה. מאחר שבעבר ישראל הייתה קרובה מאוד לנורמליזציה עם סעודיה גם ללא ערבויות מיוחדות לרעיון שתי המדינות, לא מן הנמנע שההתניה הסעודית להתחייבות ישראלית להקמת למדינה פלסטינית שנוספה רק לאחרונה, הייתה יוזמה דווקא של ממשל ביידן (נחכה בסבלנות לפתיחת הארכיונים עוד חמישים שנה).

משמעויות

1. האחריות חוזרת לישראל. עד כה, לישראל היה אולי נוח להציג דרישות מקסימליסטיות לארה"ב בידיעה שהממשל יבלום את חלקן. בעולם שבו לישראל יהיה גל של אור ירוק, ישראל חייבת לנסות להבין טוב יותר את ההשלכות של צעדיה.

2. הסיפוח אינו מהלך טכני, אלא שינוי יסודי וחד של המציאות הגאו-אסטרטגית שיהיו לו השלכות מדיניות, משפטיות וביטחוניות. לעמימות בנוגע למעמד המשפטי של יו"ש היו גם יתרונות לישראל, ואילו הבהרת המעמד הזה עלולה ליצור אתגרים דיפלומטיים ומדיניים חדשים. בראש ובראשונה, היא עשויה להשפיע על אופייה של מדינת ישראל ועל עצם הגדרתה כדמוקרטיה ליברלית, ובה בעת, לאיים על היחסים עם ממלכת ירדן, על התמיכה הדו-מפלגתית של ישראל בארה"ב וגם על הקשר בין הזרם המרכזי ביהדות ארה"ב לישראל. מהלך הסיפוח צפוי לתת גם דחיפה לקמפיין לקטלוגה של מדינת ישראל כאפרטהייד, שעלולות להיות לו השלכות קשות ביום שאחרי טראמפ.

3. הסיפוח לא פותר את שאלת עזה. סיפוח חלקים מיו"ש אינו פותר את אתגר שלטון החמאס בעזה, ואינו פותר את האתגר ההומניטרי ברצועה. ההכרעה הבסיסית של ישראל בין החזרת הממשל הצבאי לעבודה עם שלטון פלסטיני עדיין תונח לפתחה של מדינת ישראל.     

הסיפוח אינו חלופה בינארית, ולאופן שבו ישראל תבצע את הסיפוח תהיה השפעה על מימדים שונים של הביטחון הלאומי. כך למשל, ישראל תתלבט בשאלות הבאות:

• מה אחוז השטח שישראל תספח?

• מהי המסגרת המדינית לסיפוח: תכנית טראמפ או מהלך חד צדדי?

• מה התפיסה הישראלית לגבי מיליוני הפלסטינים באיזור?

• איך התפיסה הישראלית לגבי 'היום שאחרי' ברצועת עזה (שכרגע אינה ברורה) משתלבת עם רעיון הסיפוח?

• איך נראה סיפוח שלא מפרק את הברית האיזורית נגד איראן?

• מה האיזון הנכון בין עומק הסיפוח באיו"ש למעורבות בין-לאומית רצויה בעזה?

• איך ישראל מתכוננת לתרחישים קשים סבירים בעקבות הסיפוח, דוגמת פירוק הרשות הפלסטינית או ביטול/ פגיעה בהסכם השלום עם ירדן?

• מה ההשלכות המשפטיות ארוכות הטווח, ובכלל זה איך ישפיע על מעמדה של ישראל בבתי דין בינלאומיים? 

מסקנות

1. הסיפוח הוא מהלך שיש בו סיכונים רבים. כשישראל נלחמת צבאית על קיומה והקיטוב החברתי מאיים להרים ראש, ספק אם נכון להיכנס להרפתקה מדינית שעלולות להיות לה השלכות חמורות על קיומה ועל אופייה של מדינת ישראל. יחד עם זאת, להערכתנו בשל הנסיבות הפוליטיות המיוחדות, אנו משערים שמהלך זה עשוי בסבירות גבוהה לקרום  עור וגידים, ולכן ההמלצות במסמך זה מתייחסות לשאלת האיך, ולא לשאלת האם. נדרשת עבודת מטה יסודית להבנת מלוא ההשלכות של הסיפוח על מדינת ישראל, וגיבוש אסטרטגיה בהתאם. מסמך זה נועד רק להציף את הסוגיה אולם אינו מהווה תחליף לעבודה שכזו.

2. סיפוח חד-צדדי של ישראל שלא במסגרת מדינית-משפטית מוסכמת, עלול בוודאות רבה לסבך את ישראל ולהגביר את בידודה הבין-לאומי. הנחת עבודה מרכזית שלנו שעמדת הקהילה הבין-לאומית ביחס לסיפוח (שצפויה להיות ברובה שלילית בכל מקרה) תושפע מהמציאות שתיווצר בשטחים אותם ישראל לא תספח ביו"ש וברצועת עזה, והיא תיגזר מהאופן בו ינוהל הסיפוח.

3. השילוב בין הסיפוח ביו"ש לבין אפשרות סבירה של כורח להקים מחדש את המנהל האזרחי בעזה, עשוי להתחיל תגובת שרשרת מסוכנת. תהליך זה עשוי להוביל לקיבוע של תפיסה בין-לאומית שתייחס לישראל את האחריות הכוללת האזרחית למרחב, ותתלווה אליה קריאה גוברת לכינון מדינה אחת (one state solution) על בסיס קול אחד לכל אח